نظام بانکی و بانکداری در عین قدمت و عملکرد تاریخی بلندمدت، در حال حاضر یکی از ابزارهای مدرن توسعه است. دامنه فعالیت‌های بانک‌ها در بسیاری موارد از محدوده‌های سیاسی و جغرافیایی کشورها فراتر رفته و گستره‌ای فراملیتی و جهانی یافته است. سیستم‌ها و ابزارهای عملیاتی بانک‌ها نیز توسعه یافته‌اند و نظام‌های بانکداری در سطح بین‌المللی از تکنولوژی‌های روزآمد و پیشرفته استفاده می‌کنند. در ایران طی چهار دهه اخیر به دلایل مختلف که عموماً به دلیل دخالت‌های گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ و همچنین ناآگاهی و اعمال مدیریت‌های غیرعلمی و غیرحرفه‌ای در اقتصاد کلان و صنعت بانکداری است، بانک‌ها از ویژگی و ذات اصلی خود که نهادهای واسطه پولی هستند، فاصله گرفته و از سوی دولت و حکمرانان اقتصادی و حتی سیاسی وسیله‌ای برای تحقق اهداف خود با استفاده از منابع مالی دراختیار بانک‌ها شده‌اند.
گروه‌های ذی‌نفع در دولت، مجلس قانونگذاری و بخش‌های شبه‌دولتی به گونه‌ای سیاست‌ها و مدیریت نظام بانکی را تحت‌تأثیر قرار داده‌اند که عدم استقلال بانک مرکزی یکی از نمودهای آن است. لزوم استقلال بانک مرکزی که موضوعی در چارچوب مبانی نظری و فلسفه تشکیل بانک مرکزی در همه جوامع و در حوزه‌های سیاسی و اقتصادی است، چند سالی است که به دلیل بروز پیامدهای نامطلوب دخالت‌های غیراقتصادی و غیرحرفه‌ای و خلاف اصول پذیرفته‌شده فنی بانکی و بانکداری در اقتصاد کلان و بخش‌های مالی و پولی کشور، به طور عمده از سوی مراجع فاقد صلاحیت و گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ مطرح شده است. تردیدی وجود ندارد که با این شیوه تقسیم کار ملی و حضور انحصاری دولت و بخش‌های شبه‌دولتی در اقتصاد ایران، مستقل بودن بانک مرکزی مطابق با مبانی نظری اقتصادی و مالی قابل قبول، آرزویی دست‌نیافتنی است.
نمود دیگر عدم استقلال بانک مرکزی (که شاید از عدم استقلال سازمانی و جایگاه آن در سازمان و تشکیلات کلان حکمرانی اقتصادی کشور مهم‌تر باشد) تأثیر باورها و تفاسیر اشتباه و ناشیانه از سوی مراجع و نهادهای غیرحرفه‌ای نسبت به مفاهیم و ابزارهای عملیاتی بانکی است. به عنوان مثال نرخ بهره شاخص و ابزاری تعیین‌کننده و منحصربه‌فرد در تخصیص منابع و شکل‌گیری انگیزه‌ها و میل نهایی به سرمایه‌گذاری و ارزش‌های اقتصادی است که تاکنون صدمات بسیاری از ناآگاهی و تفسیرهای اشتباه گروه‌ها و نهادهای ذی‌نفوذ نظام بانکی خورده است. بهره که مرتبط با ارزش زمانی پول و لحاظ کردن هزینه فرصت‌های ازدست‌رفته منابع و مصارف منابع پولی و مالی است، همواره با ربا اشتباه گرفته شده است .
یکی از اهداف نظام بانکی در قانون (دائمی) عملیات بانکی بدون ربا مصوب ۱۰/۶/۱۳۶۲، استقرار نظام پولی و اعتباری برمبنای حق و عدل (با ضوابط اسلامی) به منظور تنظیم گردش صحیح پول و اعتبار در جهت سلامت و رشد اقتصاد کشور تعیین شده است. روح حاکم بر این قانون، کارکرد نظام بانکی مطابق با ضوابط اسلامی است. در ماده ۳ این قانون که مجوز قبول سپرده به بانک‌ها اعطا شده است، اصل سپرده، بدهی بانک تلقی شده و بانک مکلف است به عنوان وکیل سپرده‌گذار، صرفاً از طریق انعقاد قراردادهای شرعی مشخص‌شده در مفاد قانون آن را به مصرف رسانده و در منافع حاصله (که پس از تحقق هدف قرارداد و سرمایه‌گذاری مشترک و در آینده به دست خواهد آمد و ارزش آن هم برمبنای ارزش‌های واقعی و جاری اقتصادی خواهد بود) شریک شود. قانونگذار با استفاده از مفهوم مشارکت و ارزش‌های جاری نتیجه قراردادهای مشارکت به گونه‌ای اخذ بهره را مجاز کرده است.
کارکرد نامناسب اقتصاد کلان و بازارهای کسب‌وکار، رکود در تولید ناشی از سیاستگذاری‌های نامناسب و عدم رونق در سرمایه‌گذاری و توسعه فعالیت‌های مولد باعث شده است که منابع بانکی به فعالیت‌های مولد و با قابلیت توسعه اختصاص نیافته و به طور عمده به حوزه‌های با قابلیت ایجاد درآمدهای موهوم تخصیص یابد و ابزار درخواست و تخصیص ارزش‌های موهوم، قراردادهایی است که در ظاهر با رعایت مقررات و ضوابط قابل قبول و حاکم تنظیم و مبادله می‌شوند، ولی در واقع صوری بوده و به مصارف دیگری می‌رسند. به طور رسمی کیفیت و نتایج بلندمدت این عقود و مغایرت آن‌ها با قوانین شرع یکی از توجیهات اساسی پیشنهاد طرح بانکداری اسلامی از سوی چند نماینده مجلس شورای اسلامی است، لکن به نظر می‌رسد نفوذ بیشتر و تعیین‌کننده‌تر در ساختار نظام حاکمیت بانک مرکزی و نظام بانکداری دلیل اصلی تدوین و پیشنهاد طرح بانکداری اسلامی است.
در قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱، ارکان بانک مرکزی جمهوری اسلامی عبارت از مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیئت عامل، هیئت نُظّار و هیئت نظارت اندوخته اسکناس است و در مواردی که در قانون مذکور، حکم، مجوز یا تکلیفی مشخص نشده باشد، قوانین حاکم بر شرکت‌های سهامی بر بانک مرکزی حاکم است. پس از تصویب ماده ۱۶ قانون برنامه ششم توسعه، برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و نظارت بر نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه‌ها و ابزارهای رایج، شیوه‌های عملیاتی، دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آن‌ها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی، شورای فقهی با حضور پنج فقیه (به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تأیید شورای نگهبان) و دیگر اعضای تخصصی در بانک مرکزی تشکیل شده است و مصوبات این شورا لازم‌الرعایه بوده و اختیارات آن منافاتی با اختیارات و اقتدار شورای نگهبان ندارد. قانونگذار در برنامه ششم بر اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا تأکید کرده و با مجوز تشکیل شورای فقهی، ابزار مشورتی‌ای را طراحی کرده که از مطابقت همه رفتارها و عملیات نظام بانکی با موازین شرعی مطمئن باشد و بالاخره تأکید کرده است که مصوبات شورای فقهی خدشه‌ای بر اختیارات شورای نگهبان وارد نمی‌کند.
تمام قوانین، دستورالعمل‌ها، آیین‌نامه‌ها در کشور در یک سلسله‌مراتب و ارتباط با قوانین مادر قرار دارند و مبانی ارزشی اسلامی و شرعی نیز در قوانین مادر لحاظ شده است. برای مثال قانون اساسی متأثر از احکام دین مبین اسلام است و همه قوانین کشور باید در چارچوب این قانونی باشند که خود در راستای مبانی ارزشی جامعه تدوین شده است. در مفاد قانون اساسی نهادهای لازم نیز برای کنترل مفاد و تصمیمات و مصوبات قانونی و اجرایی که از سوی دولت و نهاد قانونگذاری و حتی تصمیمات قوه قضائیه تدوین میشود با هدف رعایت اصول اساسی و ارزش‌های بنیادین وجود دارد. قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال ۱۳۶۲ بدون انحراف نسبت به مفاد قانون اساسی و شرع به تصویب رسیده است و شورای نگهبان هم بر این امر صحه گذاشته و مفاد آن را بعد از تصویب مجلس شورای اسلامی تأیید کرده است.
بنابراین هر دستورالعمل یا اقدامی که در سطوح اجرایی و تصمیم‌گیری عملیاتی دارای مغایرت با مفاد قوانین دائمی (که به تأیید شورای نگهبان رسیده است) و ازجمله قانون مصوب سال ۱۳۶۲ باشد، از سوی نهادهای نظارتی (نظیر دیوان محاسبات یا بازرس قانونی) قابل شناسایی و افشاست. این تجربه در خصوص دیگر قوانین لازم‌الاجرای کشور نظیر قانون مدنی (که قانونی قدیمی و در راستای احکام دینی و شریعت شیعه تصویب شده است) نیز وجود دارد، بنابراین اصولاً تشکیل شورای فقهی به صورت یک نهاد برای کنترل مستمر فرایندهای اجرایی و رعایت اصول فقهی در آن‌ها نه‌تنها از ابتدا ضرورتی نداشته بلکه نظام و فرایندهای نظارت را نیز تضعیف کرده است.
در طرح جدید بانکداری، شورای فقهی یکی از ارکان بانک مرکزی جمهوری اسلامی شده است و با این ترتیب بانک مرکزی همانند گذشته دارای پنج رکن خواهد بود با این تفاوت که با حذف هیئت نظارت بر اندوخته اسکناس، شورای فقهی به ترکیب ارکان اضافه شده است. در قوانین قبل در ترکیب شورای فقهی یک نفر نماینده مجلس شورای اسلامی هم وجود داشته که در طرح جدید حذف شده است. تفاوت اساسی در انتخاب پنج فقیه عضو شورای فقهی ایجاد شده است. در قوانین قبل فقهای شورای فقهی به پیشنهاد رئیس کل و با تأیید اکثریت فقهای شورای نگهبان و با حکم رئیس کل منصوب می‌شوند ولی در طرح جدید فقهای مذکور به پیشنهاد مشترک مدیر حوزه‌های علمیه کشور و رئیس کل و تأیید اکثریت فقهای شورای نگهبان انتخاب می‌شوند. در طرح جدید حدنصاب رسمیت یافتن جلسات و اتخاذ تصمیم به گونه‌ای تنظیم شده که فقهای شورای فقهی از قدرت بالاتری نسبت به گذشته و دیگر اعضا برخوردار شده‌اند. پس از تصویب و اجرایی شدن طرح جدید بانکداری، مصوبات شورای فقهی برای همه ارکان بانک مرکزی و همه مؤسسات اعتباری، صندوق‌های قرض‌الحسنه، تعاونی‌های اعتبار، دیگر مؤسسات سپرده‌پذیر، شرکت‌های لیزینگ، صرافی‌ها، شرکت‌های مدیریت دارایی‌های مؤسسات اعتباری، شرکت‌های اعتبارسنجی ارائه‌دهنده خدمات به مؤسسات اعتباری و دیگر اشخاصی که به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی، ارائه ابزارهای پرداخت و سایر فعالیت‌ها اشتغال دارند، الزام‌آور است. فتاوای معیار در مصوبات شورای فقهی، آرای فقهی ولی فقیه خواهد بود.
یکی از ارکان صلاحیت‌دار بانک مرکزی براساس قوانین قبل، شورای پول و اعتبار بوده است که طبق ماده ۱۵ قانون برنامه ششم توسعه، دارای ۱۳ عضو بوده است. در طرح جدید، عنوان شورای پول و اعتبار از مجموعه عناوین ارکان بانک حذف و به جای آن هیئت عالی قرار داده شده است. تعداد اعضای هیئت عالی ۷ نفر است. با مقایسه ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار و ترکیب اعضای هیئت عالی، وزیر صمت و دو تن از وزرای دیگر، دادستان کل کشور، رؤسای اتاق‌های بازرگانی و تعاون و دو نفر از نمایندگان معرفی‌شده از کمیسیون‌های برنامه و بودجه و امور اقتصادی و دارایی در ترکیب هیئت عالی قرار ندارند. نتایج ملاحظه مفاد وظایف و مأموریت‌هایی که برای هیئت عالی در متن طرح جدید درج شده، حاکی از هم‌پوشانی‌ها، تضادها و تقابلات و موازی‌کاری‌هایی است که در فرایندهای تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در بانک مرکزی به عنوان نهاد عالی مدیریت و نظارت بر نظام بانکی کشور پدید می‌آید که به طور قطع مجموعه نظام بانکی و بانکداری را
تحت‌تأثیر قرار می‌دهد.
با فرض این‌که هیئت عالی در طرح جدید جایگزین شورای پول و اعتبار در مفاد قوانین گذشته شده باشد و با حضور شورای فقهی، کارکرد این نهادها و تأثیراتشان بر عملکرد بانک مرکزی و نظام بانکی دارای خصوصیات زیر خواهد بود:
۱- هم‌پوشانی، موازی‌کاری، تقابل و تضاد در فرایندهای سیاستگذاری، تصمیم‌گیری، مدیریتی و نظارتی
۲- حضور بیشتر دولت در بانک مرکزی (رؤسای اتاق‌های بازرگانی و تعاون و دادستان کل کشور و نمایندگان کمیسیون‌های مجلس در ترکیب هیئت عالی نیستند.)
۳- از بین رفتن کامل احتمال مستقل شدن بانک مرکزی
۴- تداخل مبانی و موضوعات ارزشی با مبانی و موضوعات علمی و حرفه‌ای که بدون تردید به ضرر ارزش‌ها خواهد شد.
۵- تضعیف عملکردهای طبیعی، علمی و حرفه‌ای بانک مرکزی به دلیل غلبه شورای فقهی بر نظام، ساختار و ارکان بانک مرکزی
۶- کاهش اقتدار و تأثیر رئیس کل در سیاستگذاری، اداره بانک و هدایت نظام بانکداری
به لحاظ تدوین سازوکارهای اجرایی، مفاد طرح جدید بانکداری اسلامی، دارای اشکالات فنی هم هست. متن تنظیم‌شده همگن نیست. برخی موارد ضرورتی به درج در قانون دائمی ندارد و می‌تواند در آیین‌نامه‌ها یا بخشنامه‌ها درج شود و همچنین برخی از موضوعات را می‌توان به جای درج در قانون دائمی، حسب ضرورت در قوانین سالانه یا کوتاه‌مدت مطرح کرد.
منبع: ماهنامه بازار و سرمایه شماره ۱۳۱
نظر شما